Những Quy định phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý hành chính

1. Thế nào là phân cấp?
+ Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi, bổ sung 2019 thì không giải thích thế nào là phân cấp, tại Điểu 13 quy định:
Điều 13. Phân cấp cho chính quyền địa phương
1. Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
2. Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp.
3. Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp. (sửa đổi, bổ sung 2019)
4. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
2. Thế nào là phân quyền?
+ Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sửa đổi bổ sung 2019  không giải thích thế nào là phân quyền, tại điểu 12 quy định:
Điều 12. Phân quyền cho chính quyền địa phương
1. Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác (sửa đổi, bổ sung 2019).
2. Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.
3. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương.
4. Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật này.
Theo quy định trên thì việc phân cấp, phân quyền phải thể hiện bằng văn bản quy phạm pháp luật chứ không được thể hiện dưới văn bản hành chính thông thường. Riêng việc phân quyền phải thể trong văn bản luật, tức là chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền quyết định việc phân quyền của cấp trên cho cấp dưới. Còn việc phân cấp thì cấp tỉnh, cấp huyện cũng có thể thực hiện được thông qua việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì cấp huyện chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được Luật giao, tức là trong văn bản Luật có giao cho cấp huyện được phân quyền thì cấp huyện mới được ban hành văn bản QPPL để phân quyền cho cấp xã thực hiện nhiệm vụ của mình.
3. Quy định về ủy quyền trong cơ quan hành chính
Ủy quyền được thực hiện bằng văn bản ủy quyền (hợp đồng ủy quyền, quyết định ủy quyền).
+ Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi, bổ sung 2019 tại Điều 14 có quy định về ủy quyền như sau:
Điều 14.Ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
1. Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản. (sửa đổi, bổ sung 2019)
2. Việc ủy quyền quy định tại khoản 1 Điều này phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện. Cơ quan, tổ chức, cá nhân ủy quyền có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. (sửa đổi, bổ sung 2019)
3. Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền. Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền.
Như vậy, việc ủy quyền cũng phải bằng văn bản nhưng lại không nêu rõ là văn bản hành chính thông thường hay văn bản quy phạm pháp luật. Việc ủy quyền có thể cơ quan cấp trên cho cơ quan cấp dưới, cho cơ quan chuyên môn hoặc cả đơn vị sự nghiệp công lập và cá nhân Chủ tịch UBND cấp trên có thể ủy quyền cho người đứng đầu cơ quan chuyên môn hoặc chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp. Thực tiễn việc ủy quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện bằng văn bản hành chính thông thường. 
4. Sự khác nhau giữa phân quyền, phân cấp và ủy quyền
Giống nhau:
Đưa công việc của cấp trên cho cấp dưới thực hiện.
Khác nhau:
Phân cấp phải quy định trong Luật và chỉ có Quốc hội mới có quyền quyết định; phân quyền thì ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, đối tượng được quyền phân quyền thì rộng hơn phân cấp, có thể cơ quan trung ương, tỉnh, huyện. Còn ủy quyền thì có thể ủy quyền bằng văn bản hành chính, đối tượng có quyền ủy quyền rộng hơn phân cấp, phân quyền.
Phân cấp thì phải thường xuyên, liên tục, còn ủy quyền thực hiện trong khoảng thời gian xác định.
5. Sự khác nhau giữa ủy quyền và thừa ủy quyền
Trong hoạt động quản lý nhà nước bên cạnh ủy quyền có có thừa ủy quyền. Theo Khoản 3 Điều 13 Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư thay thế cho  Nghị định 110/2010/NĐ-CP về công tác văn thư đươc sửa đổi, bổ sung theo Nghị định 09/2010/NĐ-CP  thì thừa ủy quyền là: Trong trường hợp đặc biệt, người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể ủy quyền cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của mình ký thừa ủy quyền một số văn bản mà mình phải ký. Việc giao ký thừa ủy quyền phải được thực hiện bằng văn bản, giới hạn thời gian và nội dung được ủy quyền. Người được ký thừa ủy quyền không được ủy quyền lại cho người khác ký. Văn bản ký thừa ủy quyền được thực hiện theo thể thức và đóng dấu hoặc ký số của cơ quan, tổ chức ủy quyền.
Ủy quyền chỉ trong trường hợp cần thiết, phạm vi rộng (ủy quyền của cấp trên với cấp dưới, ủy quyền người đứng đầu cơ quan, đơn vị với các cơ quan chuyên môn…) và việc đóng dấu vào văn bản ủy quyền là sử dụng con dấu của cơ quan được ký ủy quyền Theo điểm c khoản 2 Điều 32 Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư thì văn thư cơ quan có trách nhiệm: Phải trực tiếp đóng dấu, ký số vào văn bản do cơ quan, tổ chức ban hành và bản sao văn bản..
Thừa ủy quyền chỉ trong trường hợp đặc biệt, tức là phạm vi thừa ủy quyền hẹp hơn so với ủy quyền, và chỉ ủy quyền giữa người đứng đầu cơ quan với người đứng đầu đơn vị thuộc cơ quan đó (ví dụ: Chánh Văn phòng ký Thừa ủy quyền của Chủ tịch UBND, Trưởng phòng ký Thừa ủy quyền của Giám đốc…) thì đóng dấu cơ quan, tổ chức ủy quyền.
Ủy quyền và Thừa ủy quyền đều không được ủy quyền lại.
5. Trường hợp nào kết thúc phân cấp, phân quyền, ủy quyền
+ Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương tại Điều 14 thì việc ủy quyền thực hiện trong khoảng thời gian xác định, do đó khi hết thời hạn được ghi trong quyết định ủy quyền thì sẽ chấm dứt việc ủy quyền.
+ Việc phân cấp, phân quyền theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, do đó khi văn bản QPPL hết hiệu lực (theo thời gian, bị bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ thi hành, thay thế…) thì việc phân cấp, phân quyền cũng sẽ hết hiệu lực.
+ Theo khoản 5 Điều 1 Nghị định 97/2017/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 81/2013/NĐ-CP hướng dẫn Luật Xử lý vi phạm hành chính thì Việc giao quyền chấm dứt khi thuộc một trong các trường hợp sau đây:
a) Quyết định giao quyền hết thời hạn;
b) Công việc được giao quyền đã hoàn thành;
c) Cấp trưởng chấm dứt việc giao quyền cho cấp phó. Trong trường hợp này, việc chấm dứt giao quyền phải được thể hiện bằng quyết định;
d) Người giao quyền hoặc người được giao quyền nghỉ hưu, thôi việc, được điều động, bổ nhiệm, luân chuyển, biệt phái, từ chức, miễn nhiệm, cách chức, giáng chức hoặc tạm đình chỉ công tác theo quy định của pháp luật;
đ) Người giao quyền hoặc người được giao quyền chết, bị Tòa án tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự, bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, mất tích hoặc là đã chết;
e) Công việc được giao quyền tuy chưa hoàn thành nhưng vụ việc phải chuyển giao cho cơ quan, người có thẩm quyền khác xử lý theo quy định của pháp luật;
g) Người giao quyền hoặc người được giao quyền bị tạm giữ, tạm giam để phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử.”
Trên đây là các quy định liên quan đến việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.